2. Преобразование губернского управления. Наместники и губернаторы

При назначении Державина губернатором вверенная ему Олонецкая губерния еще не была открыта. Дело преобразования губернского управления, в котором Екатерина видела одно из главных условий улучшения всего государственного быта, занимало ее с самого вступления на престол. Со времени разделения России на губернии Петром Великим в 1708 году организация их в полустолетие мало подвинулась в своем развитии. Сначала их было только восемь; потом, в 1719 году, сам Петр увеличил число их до одиннадцати. При воцарении Екатерины II их было шестнадцать; вскоре прибавлено еще четыре. Комиссия о порядке государства (отдел комиссии о составлении проекта нового уложения) изменила отчасти состав губерний и учредила пять новых, а после приобретения Белоруссии и берегов Азовского моря вновь образованы три губернии (Псковская, Могилевская и Азовская); всего к 1775 году их было, следовательно, двадцать восемь. Но понятно, что такое число административных единиц не соответствовало обширности пространства, занимаемого русским государством. Притом существовавшее разделение не имело правильного основания; между частями не было соразмерности; губернские власти и круг действия каждого учреждения не были в точности разграничены; самая должность губернатора и его отношения к подчиненным лицам не были достаточно определены. Первым шагом к улучшению местной администрации при Екатерине II было издание в 1764 году «наставления губернаторам», точнее обозначавшего их отношения и обязанности. Между прочим оно предоставляло им право в важных случаях посылать свои донесения в собственные руки императрицы, чем ясно выражалось намерение возвысить значение местных властей, которые до тех пор были в полном и безотчетном распоряжении коллегий. По окончании же первой турецкой войны государыня сама занялась составлением «учреждения о губерниях», которое и было издано 7-го ноября 1775 года.

Основная мысль этого важного узаконения заключалась в том, чтобы губернское управление, в малом виде, было отражением государственного: столичным коллегиям должны были отвечать в губерниях новые учреждения, названные палатами. На каждую губернию полагалось от 300 000 до 400 000 душ, вследствие чего число губерний увеличено до сорока. Губерния считалась наместничеством, и потому в каждой, по первоначальному проекту, должен был находиться, во-первых, государев наместник, или генерал-губернатор; во-вторых, подчиненный ему правитель наместничества, или губернатор, а при нем еще поручик правителя, или вице-губернатор для заведования делами хозяйственными и финансовыми. На губернатора возлагалась вся ответственность по управлению губернией; наместнику же как непосредственному органу верховной власти принадлежал высший на местах надзор за администрацией и за действиями сословий, которым предоставлен был выбор лиц в разные должности. Прежнее смешение ведомств было устранено особыми коллегиальными учреждениями, причем судебная власть отделена от административной и получила новое устройство. Вместо прежних воеводских и губернских канцелярии по части исполнительной и полицейской учреждены губернские правления, земские суды и приказы общественного призрения; по части судебной — палаты гражданского и уголовного судов и уездные суды; по финансовому управлению — казенные палаты и уездные казначейства. В 1781 году императрица несколько отступила от первоначального своего плана: она признала излишним назначать в каждую губернию особого наместника; в составленном тогда расписании наместничеств их положено только двадцать на сорок губерний, так что каждое наместничество, за исключением Петербургского, Московского и некоторых других, включало по две губернии; в немногих наместничествах было их по три. Для замещения новых должностей разрешено было брать способных людей из штаб- и обер-офицеров, но не иначе как с согласия Военной коллегии.

К сожалению, пределы власти наместника и губернатора не были в точности означены, отношения между ними не были ясно определены, а это не могло не послужить поводом к недоразумениям и раздорам. Притом главная цель Екатерины — чтобы между губерниями и верховным правительством не было посредствующих инстанций — осталась не достигнутою: по обязанности иметь надзор за местным управлением наместник приобретал высшее значение и становился именно такою посредствующею инстанцией. Не вполне осуществилась также мысль императрицы усилить местные установления и правильно распределить между ними дела, ибо этому не могла не препятствовать, по самой сущности своей, власть генерал-губернаторов, которые, будучи облечены полным доверием государыни, могли руководствоваться одним произволом и быть сами себе законом. Они пользовались почти царскими почестями; им были подчинены даже войска в их губерниях; при торжественных выездах они сопровождались отрядом легкой конницы, адъютантами и молодыми дворянами, из которых «под их руководством должны были образоваться полезные слуги государства». Наконец, считая себя представителями государева лица, они окружали себя такими атрибутами власти, что у Державина в оде «На счастие» вырвался стих:

На пышных карточных престолах
Сидят мишурные цари.

Правда, для ограничения власти наместника в учреждении о губерниях было оговорено, что он не должен быть ни законодателем, ни судьею, не имеет права ни издавать собственным своим лицом новых постановлений или правил в руководство, ни наказывать без суда; виновных же обязан предавать действию законов и обращать в новые судебные учреждения; но понятно, что при отсутствии всякого контроля над этими высшими сановниками такая оговорка лишена была значения. Губернатор с самостоятельным и энергическим характером не мог не очутиться в более или менее тягостном и опасном положении от созданного новым учреждением порядка вещей. Державин вскоре испытал это на себе.

Открытие наместничеств на основании помянутого учреждения производилось в десятилетие от времени издания его до 1785 г. В числе возникших всех позднее была Олонецкая губерния, которая вместе с Архангельскою составила одно наместничество, вверенное генерал-губернатору Тутолмину. Правителями наместничества, т. е. губернаторами были назначены: в Архангельскую губернию Иван Романович Ливен, в Олонецкую Гавриил Романович Державин.

В начале царствования Екатерины II город Олонец, от которого вся губерния получила название, входил в состав Новгородской провинции, принадлежавшей к Новгородской губернии; позднее образован был Олонецкий уезд, приписанный к Петербургской губернии, а наконец он, вместе с другими семью уездами, отделен в новую губернию с назначением Петрозаводска центром ее управления. Началом этого города послужил устроенный Петром Великим в 1703 году, при самом устье реки Лососинки, железный завод для литья артиллерийских снарядов, почему это новое селение долго и называлось просто Петровским заводом. В 1777 году оно вошло в состав открытого тогда Новгородского наместничества и объявлено уездным (окружным) городом Петрозаводском, который в 1781 г., вместе с другими городами Олонецкой области, присоединен к С.-Петербургской губернии. В следующем году в Петрозаводск переведены из Олонца присутственные места, причем он переименован областным, а в 17о4, по указу 22-го мая, он учрежден губернским городом. Его населяли тогда купцы, мещане и разночинцы; всех жителей обоего пола считалось в нем около 3000. Олонецкая губерния, по своему тогдашнему населению (206 000 жит.), составляла только 2/3 определенной для каждой губернии меры, но обширное пространство, которое она обнимала (2783 кв. м.), давало ей право на отдельное существование.