Структура и компетенция органов местного управления во второй половине XVIII в.

Для того чтобы яснее представлять себе структуру и компетенцию органов местного управления времён губернаторства Державина, обратимся к авторитетному специалисту в этом вопросе — советскому историку Н.П. Ерошкину.

В 1775 г. Екатерина II провела большую реформу местного управления и суда. Основой изменений стал законодательный акт «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи». Концентрирование в руках губернаторов и воевод административных, полицейских, финансово-хозяйственных и судебных функций, существовавшее до этого в течение почти полувека, признавалось нецелесообразным из-за роста своевольства чиновников на местах и жалоб населения. По сведениям историка, к моменту реформы 1775 г. Россия разделялась на 23 губернии, 66 провинций и до 180 самостоятельных уездов. Большинство губерний были обширнейшими территориальными единицами.

Реформа 1775 г. привела к разукрупнению губерний; их число увеличилось более чем вдвое: к концу правления Екатерины II насчитывалось 50 губерний. Каждая губерния подразделялась на уезды; промежуточная территориальная единица — провинция — была ликвидирована. Новое административно-территориальное деление полностью игнорировало экономические связи отдельных местностей России и национальные особенности местного населения. Каждая губерния, чтобы «порядочно могла быть управляема», должна была иметь от 300 до 400 тыс. ревизских душ, а уезд — 20—30 тыс. ревизских душ. Большинство губерний получило наименование по губернским городам (Тверская, Вологодская); некоторые — по рекам (Енисейская), озёрам (Забайкальская), историческим наименованиям местности (Волынская, Таврическая) и т. п.

В основе реформы 1775 г. лежал принцип децентрализации местного управления, т. е. расширения распорядительных и исполнительных прав местных чиновников и учреждений; им были переданы многие функции и права коллегий, контор и прочих центральных учреждений.

Все звенья местного управления по реформе 1775 г. должны были скреплять главнокомандующие или наместники (генерал-губернаторы). Это были должностные лица, наделённые чрезвычайными полномочиями и ответственные только перед Екатериной II¹. Наместники назначались преимущественно из высших сановников, которые при нахождении в Петербурге могли принимать участие в деятельности Сената наравне с сенаторами.

Неопределённые формулировки, регламентировавшие права наместника по «Учреждениям о губерниях», давали ему необъятные полномочия. Обязанный «строгое и полное взыскание чинить со всех ему подчинённых мест», наместник был главой местной администрации и полиции, осуществлял общий надзор за всем аппаратом управления и суда, чиновниками и сословными органами генерал-губернаторства. Формально не вмешиваясь в судопроизводство, наместник мог оказывать давление на судебные решения, останавливать исполнение приговоров. Наместнику подчинялись войска, находившиеся на территории наместничества. Исполнительным органом наместника было наместническое правление из 2—3 советников.

Добавим к этому и нечёткое разграничение между полномочиями генерал-губернатора и правителя наместничества, или губернатора. «Учреждения о губерниях» не содержали на этот счёт чётких предписаний и формулировок, что нередко являлось предметом административных и личных столкновений на местах между «хозяином» губернии и её правителем. В случае с Державиным данная законодательная недоработка была отправной точкой многих служебных коллизий знаменитого поэта.

Все учреждения и должностные лица, созданные местной реформой 1775 г., Н.П. Ерошкин подразделял на три основные группы: административно-полицейские, финансово-хозяйственные и судебные. Первая группа была представлена в губернии губернатором, губернским правлением и приказом общественного призрения, а в уезде — земским капитан-исправником, нижним земским судом и городничим. Административным начальником каждой губернии являлся губернатор, который управлял губернией с помощью коллегиального учреждения — губернского правления. Губернское правление было основным административным учреждением губернии. Оно доводило до сведения подчинённых учреждений и чиновников законы и государственные распоряжения, побуждало их к исполнению.

Особое место в администрации каждой губернии занимало совершенно новое учреждение — приказ общественного призрения. В состав этого учреждения, возглавляемого губернатором, входили заседатели от губернских сословных судов. Приказы общественного призрения управляли местными школами, медицинскими и благотворительными учреждениями (госпиталями, больницами, богадельнями, сиротскими домами)².

Губернатору и губернскому правлению в уезде был подведомствен нижний земский суд — полицейский орган, состоящий из избираемых дворянством уезда земского капитан-исправника и 2—3 заседателей. Он исполнял распоряжения вышестоящих властей, а также приговоры судов, проводил предварительное следствие по уголовным преступлениям. На него возлагалась основная полицейская функция по охране правопорядка в уезде. В ведении исправников и нижних земских судов находились и иные полицейские задачи: побуждение «тяглого» населения к исправной уплате податей и сборов, выполнение натуральных повинностей, надзор за порядком во время торговли, продовольственными делами и состоянием дорог, соблюдением противопожарных и противоэпидемических мер и т. п. Охрана «тишины и спокойствия» в уездном городе возлагалась на городничего, выполнявшего на территории города функции земского исправника.

Финансово-хозяйственные функции обособились в ведении особой группы учреждений; казённой палаты — в губернии и казначейства — в уезде. Председателем казённой палаты был вице-губернатор, а членами — директор экономии, советник, два асессора и губернский казначей. Казённая палата распоряжалась множеством финансовых и административно-хозяйственных дел. Ею были восприняты некоторые функции Камер- и Ревизион-коллегии: заведовала податным делом, надзирала за налоговыми поступлениями, осуществляла финансовый контроль³. Казённая палата ведала источниками доходов: государственными имуществами (землями, лесами, водами, казёнными предприятиями), государственными, дворцовыми, экономическими крестьянами, винными откупами и подрядами, продажей соли, заведовала казёнными зданиями, надзирала за частной торговлей и промышленностью. Палаты проводили и учетно-статистическую работу по ревизиям — переписям податного населения. В ведении казённой палаты находились уездные казначейства — кассы, ведавшие приёмом, хранением денежных сборов и доходов и выдачей чиновникам по распоряжению властей денежных сумм.

Реформа 1775 г. создала целую систему местных судов. В губернии действовали общесословные палаты уголовного и гражданского суда, суды специального назначения — совестный и надворный, а также сословные суды — верхний земский, губернский магистрат и верхняя земская расправа; в уездах это были сословные суды — уездный суд, городовой магистрат (или ратуша) и нижняя земская расправа. Важнейшими местными судами признавались палаты уголовного и гражданского суда. Палаты уголовного суда наследовали права Юстиц-коллегии, а палаты гражданского суда — Юстиц- и Вотчинной коллегий. Обе палаты являлись апелляционными инстанциями для пересмотра дел, решённых в нижестоящих судах. Состав каждой из палат (председатель, два советника и два асессора) назначался Сенатом.

Совестный суд несколько разгружал суды губернии от многих запутанных дел: как уголовных (преступлений безумных, несовершеннолетних, от несчастных случаев, «колдовских» дел), так и гражданских (главным образом, тяжб между родственниками). Этот суд ставил целью примирение сторон; в случае несогласия на это примирение дело передавалось в обычные суды. Несколько особое место занимали созданные в столицах верхние и нижние надворные суды с назначаемым составом судей. Они обслуживали чиновников и разночинцев. Создание надворных судов свидетельствовало о желании правительства выделить подсудность столичных чиновников из ведения общих судов, а также приспособить судебную систему государства к разложению сословий и выделению новой социальной группы — разночинцев.

В каждой губернии создавались сословные суды для рассмотрения в апелляционном порядке уголовных и гражданских дел дворян — верхний земский суд, горожан — губернский магистрат, а также государственных, экономических, дворцовых крестьян, ямщиков, однодворцев — верхняя расправа. Председатели этих судов назначались Сенатом, а заседатели избирались соответствующими сословиями⁴. В каждом уезде действовали сословные суды первой инстанции: уездный — для дворян, городской магистрат (или ратуша) — для горожан и нижняя расправа — для непомещичьих крестьян.

При уездных судах и городовых магистратах создавались соответствующие сословные органы по опеке. Это были дворянская опека (в составе уездного предводителя дворянства, уездного судьи и заседателей) и сиротский суд (в составе городского головы, членов магистрата и городского старосты). Их задачей было сохранение соответствующей дворянской или купеческой собственности в том случае, если владельцами её оказывались вдовы, малолетние или лица, проматывающие состояние и вообще «порочные». Над такими владельцами назначались опекуны, которые управляли опекаемым имуществом за 5% с его доходов. Дворянские опеки и сиротские суды осуществляли надзор за состоянием этих опек, разбирали жалобы на опекунов.

Реформа 1775 г. создавала в каждой губернии внушительный штат чиновников прокурорского надзора. Это были губернский прокурор с двумя помощниками — стряпчими (уголовных и казённых дел)⁵. Кроме того, при каждом губернском сословном суде назначалось по одному прокурору и два стряпчих. В каждом уезде действовал подчинённый губернскому прокурору уездный стряпчий. Роль этих чинов прокуратуры на местах, как замечает исследователь, была незначительной. Губернский прокурор по чину был ниже не только губернатора, но и вице-губернатора, председателей палат уголовного и гражданского суда и равен лишь советникам губернских правлений и палат, председателям верхнего и земского суда и совестному судье. Это были как раз те чиновники, за деятельностью которых губернский прокурор должен был надзирать. Ещё ниже были остальные чины прокурорского надзора. Чины прокуратуры при судах, впрочем, существовали только на бумаге. Действия чинов прокуратуры ограничивались весьма немногосложными задачами: формальным «надзором» за «законностью» действий чиновников и учреждений и за чтением текстов вновь полученных законов чиновникам «присутственных мест» с соответствующим «разъяснением» их.

«Учреждения о губерниях» вводились постепенно. При проведении губернской реформы 1775 г. в жизнь окончательно определилась и третья (высшая) территориальная единица — наместничество, возглавляемая наместником (генерал-губернатором). Каждое наместничество состояло чаще всего из двух губерний. 13 июня 1781 г. было утверждено «расписание» новых 40 губерний с распределением их между 19 наместниками. Ряд последовавших за реформой 1775 г. законодательных актов дополнял «Учреждение о губерниях». По мнению Н.П. Ерошкина, реформа 1775 г. не только усилила местный чиновничий аппарат, но повысила значение местного дворянства в управлении и суде. Ещё заметнее была роль местного дворянства в уезде. Дворяне выбирали не только главу уездного дворянства — предводителя, но и главу полиции — земского исправника, главу сословного суда — уездного судью, заседателей в уездный суд, заседателей в нижний земский суд, порой и в нижнюю расправу, т. е. до половины состава чиновников уезда. Остальные чиновничьи вакансии (включая даже должность уездного стряпчего — блюстителя «законности» в уезде) заполнялись губернской администрацией из местных дворян⁶.

Примечания

1. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968. С. 129.

2. Ерошкин Н.П. Указ. соч. С. 130.

3. Там же. С. 131.

4. Там же. С. 132.

5. Ерошкин Н.П. Указ. соч. С. 133.

6. Там же. С. 134.