Министерская реформа 1802 г. и её административные «ловушки»

Александровское царствование было наполнено проводимыми или ожидаемыми государственными реформами. В обществе витало предвкушение даруемой императором конституции, что выразилось в появлении ряда конституционных проектов, к числу которых ошибочно были отнесены предложения Державина о преобразовании Сената. Как известно, не всё из либерально-окрашенной модернизационной программы Александру и его политической команде удалось реализовать.

Безусловно, к существенным достижениям его царствования следует отнести проведённую в 1802—1810 гг. министерскую реформу. Её основы были подготовлены ещё в период правления его отца: в своих планах государственных преобразований Павел I задумывался сочетать в высшем административном управлении коллегиальное и единоличное начало. Многое из задуманного он успел осуществить: оптимизировал работу Сената, коллегий, объединив ряд родственных направлений центрального отраслевого управления под руководством одного министра (коммерции, финансов, например). Усилиями Павла начала выстраиваться чёткая вертикаль власти¹. В начале XIX в. по-прежнему остро стояла задача усиления центральной власти. В связи с этим ликвидация устаревших коллегий и замена их на министерства была логическим продолжением намеченного в предшествовавший период направления управленческих новаций.

Рационально выстроенная система государственного отраслевого управления обсуждалась в Негласном комитете с февраля по сентябрь 1802 г. Итогом стал манифест «Об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 г., знаменовавший первый этап задуманных преобразований. На начальном этапе в деятельности министерств сочетались новые единоличные и старые коллегиальные основы — министр был не столько правителем ведомства, сколько посредником между императором и подведомственными ему коллегиями. Последние не входили в состав министерств, а только подчинялись им. Было образовано восемь министерств во главе с министрами, которым помогали их заместители (товарищи в аутентичной терминологии) и канцелярия. Правда, заместители были не у всех министров: их не было у министра коммерции, юстиции (должность предусматривалась, но в 1802 г. оставалась вакантной) и государственного казначея. Больше всего коллегий и учреждений перешло в подчинение Министерства внутренних дел: вся государственная промышленность, кроме горной, строительное дело, полиция, губернские правления и др.

Министры получали право личного доклада императору по вопросам их компетенции. Помимо этого, создавалось общее собрание министров — Комитет министров, на котором им следовало совместно обсуждать подаваемые царю доклады и прочие текущие дела. За деятельностью министров устанавливался контроль Сената, которому министры ежегодно должны были отчитываться о проделанной за год работе вверенного им министерства. Согласно манифесту годовой отчёт министра обсуждался в присутствии всех министров, после чего вместе с мнением Сената отправлялся на утверждение императору. Все министры автоматически являлись членами Государственного совета, на заседание которого они могли выносить значимые, по их мнению, вопросы.

Состав первого кабинета министров был компромиссным, коалиционным: в его состав вошли представители Государственного совета (С.К. Вязмитинов — министр военно-сухопутных сил, Н.С. Мордвинов — морских сил, А.Р. Воронцов — иностранных дел, Н.П. Румянцев — коммерции, А.И. Васильев — финансов, П.В. Завадовский — народного просвещения), старой служилой бюрократии, не входившие до этого в состав Совета (Г.Р. Державин — министр юстиции, Ф.А. Голубцов — государственный казначей, П.В. Чичагов — замминистра морских сил, М.Н. Муравьёв — замминистра народного просвещения), Негласного комитета (В.П. Кочубей — министр внутренних дел, П.А. Строганов — замминистра внутренних дел, А.А. Чарторыйский — замминистра иностранных дел) и лица, близкие к его членам (Х.А. Ливен — замминистра военно-сухопутных сил, Д.А. Гурьев — замминистра финансов). Это, на первый взгляд, сбалансированное сочетание членов полемизировавших между собой «партий» молодёжи и стариков-управленцев уже в зародыше содержало заложенную его конструкторами мину. Работа первого, своего рода «пробного» состава министров ожидалась явно неспокойной. Более того, законодательные основы его деятельности, ввиду непродуманности в условиях спешки и секретности их подготовки, не согласовывались между собой и с аналогичными основами функционирования Сената и Государственного совета. Хотя внешне был установлен приоритет Сената над министерствами, однако их свобода действий была широка, а статус усилен созданием Комитета министров. Недостатки манифеста были явными, что выдавало, по замечанию М.А. Корфа, «малую опытность составителей».

Дореволюционный правовед С.П. Покровский отмечал, что министерская реформа отличалась «осторожным характером»: «она подтвердила первенствующее значение Сената и не уничтожила коллегий». По характеру власти министры были главными директорами, координировавшими деятельность контролируемых ведомств. В содержании манифеста 8 сентября 1802 г. было много «недоговорённого, недомолвленного», что восполнялось деятельностью министров².

Министерства приступили к исполнению своих обязанностей без подготовленных должностных инструкций, как это изначально предполагалось в манифесте. Их разработка и апробирование фактически были отданы на откуп каждому министру³. По причине того, что круг деятельности министров не был чётко определён и закреплён, происходили профессиональные и часто личные столкновения, административная и делопроизводственная неразбериха в работе всего центрального аппарата управления. Было очевидно, что это был «сырец» для будущих преобразовательных мероприятий, которые в дальнейшем предстояло значительно корректировать. На первом этапе трансформации государственного аппарата Александр действовал в русле намеченных, а равно и реализованных инициатив своего отца.

Примечания

1. Писарькова Л.Ф. Реформы государственного управления 1801—1802 гг.: замыслы и воплощение // Вестник РУДН. Серия: История России. 2009, № 4. С. 36—37.

2. Покровский С.П. Министерская власть в России. Ярославль, 1906. С. 57, 69.

3. Писарькова Л.Ф. Реформы государственного управления 1801—1802 гг.: замыслы и воплощение // Вестник РУДН. Серия: История России. 2009, № 4. С. 45—48.