Окончательный итог сенатской реформы. Дискуссии вокруг проекта Державина

В конце декабря 1801 г. П.А. Строганов подготовил новый проект, в котором объединил предложения П.В. Завадовского, П.А. Зубова, Д.П. Трощинского, Г.Р. Державина и А.Р. Воронцова. Он убедил царя в неосуществимости проекта Державина, так ему понравившегося вначале¹. В итоге Александр 8 сентября 1802 г. одновременно с указом об учреждении министерств подписал указ о Сенате. Тем самым он поставил точку в более чем годовом обсуждении основополагающих принципов восстановления прежнего значения Сената. Император по совету Н.Н. Новосильцева взял за основу базовый проект, подготовленный П.В. Завадовским и дополненный предложениями других сенаторов (состоял из 15 статей), но при этом учёл замечания сенаторов А.Р. Воронцова и Г.Р. Державина (увеличив документ вдвое — до 27 статей). В частности, он закрепил за Сенатом высшие административные и судебные полномочия, его подотчётность только императору, юридическую силу сенатских узаконений. Министры должны были ежегодно подавать Сенату отчёты о своей деятельности. Генерал-прокурор и прокуроры сохраняли прежние свои права и обязанности. Дела в Сенате решались не простым, а квалифицированным большинством голосов в две их трети, а в департаментах — единогласно. При отсутствии единогласия оно переносилось на рассмотрение в общее собрание Сената. В случае если дворянин находился под угрозой лишения его жизни, чинов и дворянского достоинства согласно уголовному закону, то следовало подать на имя императора доклад и ожидать его личного на то распоряжения.

Император воспринял предложения Державина о закреплении права сенаторов сообщать о ставших им известными фактах нарушения закона, о подведомственности Сенату судебных дел, возбуждённых в отношении сенаторов, об открытом доступе сенаторов ко всем слушавшимся делам путём ознакомления с ними через настольный реестр, о ежемесячной публикации в специальных ведомостях содержания рассмотренных и решённых сенаторами судебных дел, о заблаговременном ознакомлении сенаторами с объёмными делами посредством подготовки выписок для них секретарями. Александр разрешил подавать на Сенат жалобы, но в случае, если они оказывались необоснованными, заявители жестоко наказывались². Так что хоть и не всё из державинского проекта было учтено, однако его замечания не остались вовсе не востребованными. Это свидетельствует о высокой степени доверия молодого монарха к принципиальному и верному слуге Отечества.

Помимо этого, Александр долго колебался о способе комплектования Сената. Ему импонировала мысль Державина об утверждении монархом сенаторов из числа кандидатов-дворян первых четырёх классов, о предоставлении права выбора в каждом уезде лицам первых восьми классов. Однако его советники убедили императора в нецелесообразности этой затеи, так как дворяне первых четырёх классов были малоизвестны в провинции и выборы там всецело зависели от губернатора³.

Александр и его советники не желали усиления власти Сената, поэтому не стали наделять его законодательными полномочиями, оставив за ним лишь высшие судебные права⁴. За ним оставались высшие надзорные и судебные функции, а управленческие полномочия в связи с образованием министерств были у него изъяты. Таким образом, манифест об учреждении министерств перечеркнул идею о восстановлении престижа Сената. Однако была сделана небольшая вынужденная уступка: министры должны были ежегодно отчитываться перед Сенатом, так как альтернативного контролирующего органа ещё не было создано. Но и это было больше временной формальностью: министры имели право личного доклада перед императором. Сенат хоть и объявлялся хранителем законности, но на деле превратился в хранилище законов. На заседании Негласного комитета 16 марта 1803 г. был принят проект указа, утверждённого 21 марта того же года. Согласно ему Сенат лишался предоставленного по указу от 8 сентября 1802 г. права указывать императору на законы, противоречившие ранее изданным узаконениям, отменялась министерская ответственность перед Сенатом⁵. Позже единоличная власть министров только усилилась и возросла роль Комитета министров, которому стали подотчётны министры. Сенат окончательно превратился в конгломерат полусамостоятельных департаментов, число которых увеличилось до восьми, и малозначащий орган высшей власти⁶. Таким образом, реформированная структура Сената и созданных министерств не отличалась чёткостью и не отвечала либеральному принципу разделения властей. Успешной централизации государственного аппарата мешала острая борьба между старой и новой «партиями» реформаторов, боровшимися за влияние на нового императора.

Отношение к проекту Державина о реорганизации Сената было неоднозначным уже при его жизни. Современники усматривали в нём конституционные тенденции. Как указывал Я.К. Грот, на обёртке державинского Мнения, обнаруженного им в петербургском сенатском архиве, была оставлена «загадочная надпись» о том, что это было предисловие к державинской конституции, существовавшей наряду с конституциями П.А. Зубова, Н.П. Панина, адмирала графа Н.С. Мордвинова. Н.Н. Новосильцеву стоило большого труда, чтобы удержать Александра от подписания одного из вариантов конституций, заключал Я.К. Грот⁷.

Споры усилились в пореформенное время. Например, литературовед А.Н. Пыпин считал, что Державин хотел «сделать из Сената что-то конституционное». Его проект отклонили, так как он ошибочно понимал разделение властей, сосредоточив их всех в Сенате⁸. Историк и юрист Ф.М. Дмитриев дал очень резкую характеристику проекта, назвав его любопытным в смысле «полного отсутствия политического смысла» и пренебрежения предыдущими преобразованиями. Державин как человек «старого покроя» был предан заветам старины, поэтому модифицировал екатерининское «Учреждение о губерниях» 1775 г., совершенно не понимая при этом сути её реформ. Юрист упрекал Державина в полуобразованности. Как считал Ф.М. Дмитриев, Державин «сочинил такую "организацию", которую бы едва ли приняла сама Екатерина»⁹.

Юрист Н.М. Коркунов также нелестно отзывался о проекте Державина. Он указывал на заимствование Державиным у Екатерины II мысли о согласовании реформы Сената с административной реформой 1770-х гг., однако его переработанная версия оказалась весьма неудачной. Проект он считал искусственно выстроенной конструкцией. Схема устройства местных органов власти не применима была к устройству центральных органов власти. Полувыборный состав Сената, по его убеждению, привёл бы к «безграничному господству бюрократии, подрыву самостоятельности сенатских коллегий». В силу этого проект не был воплощён в жизнь, за исключением учреждения оберегательной думы — обер-прокурорской консультации в октябре 1802 г.¹⁰

По-иному смотрели на это советские историки и юристы. Некоторые из них усматривали в проекте попытку ограничения самодержавия, замены его аристократической формой правления¹¹. Самый обстоятельный анализ предложений Державина о сенатской реформе начала XIX в. провёл В.А. Калягин. Он подробно исследовал обстоятельства подготовки им своих предложений, опираясь на архивные данные, в том числе ранее неатрибутивные. Он впервые комплексно рассмотрел Примечания, Мнение, Проект и Предложения и сделал вывод о том, что Гавриил Романович добивался расширения функций и компетенций Сената, обеспечив личную и служебную независимость сенаторов путём ограничения самовластия императора по отношению к ним, закрепив за Сенатом право надзора за законодательной деятельностью верховного правителя. Уделяя внимание проектируемой Державиным системе выборов сенаторов, В.А. Калягин сделал вывод об эволюции его взглядов от ограничения самодержавия надзором со стороны Сената в сторону взаимоограничения прав Сената и императора посредством сохранения административных преимуществ императора. В Примечании Державин не ограничивал круг кандидатов в сенаторы высшими чиновниками, предлагая наделить правами избирателей чиновников, духовенство и первогильдейское купечество нескольких губернских городов и обеих столиц. Так он пытался расширить политические возможности дворянства и купечества. Далее он предлагал проводить второй тур выборов в общем собрании Сената, на котором из числа лиц, набравших большинство голосов, выбирались по два кандидата на должность сенатора. Затем одного из них утверждал в должности император. В подготовленном позже Мнении к выборам допускались уже чиновники всех присутственных мест без указания их класса и «знаменитые особы» в обеих столицах. Отсутствовали двухступенчатые выборы. В Проекте кандидатов в сенаторы могли избирать знатные особы и чиновники первых пяти классов, а кандидатами могли быть лишь чиновники первых четырёх классов. Окончательный Проект Державина, по мнению В.А. Калягина, был составлен так, что отвечал интересам и монарха, и аристократии, создавая баланс между Сенатом и царём. Это не отвечало интересам последнего, стремившегося укрепить основы самодержавия и упрочить позиции бюрократии. При этом он вписывал деятельность монарха и Сената в жёсткие границы закона, что позволило исследователю усмотреть в проекте Державина признаки конституционности в смысле соответствия деятельности государя и чиновников принципу законности.

Иного взгляда придерживался юрист С.М. Казанцев, который назвал державинский проект «оригинальным и учитывающим специфику формы правления и структуры местного управления», созданного в духе «истинного монархизма»: «По сути — это "творческое" превращение буржуазной теории разделения властей в феодальную теорию разделения функций. Четыре департамента, возглавляемые министрами, фактически представляли конгломерат пяти самостоятельных органов высшего управления — совет министров и четыре ветви власти Сената». По мнению юриста, ярый монархист Г.Р. Державин за свой проект был необоснованно обвинен в аристократизме. Поводом послужили, во-первых, проводимый им принцип выборности сенаторов, во-вторых, именование законосовещательного по существу своему органа законодательным. Безусловно, это был повод, а не основание для критики, заявлял юрист. Проект Державина предусматривал всесторонний контроль администрации за выборами, обеспечивал императору право назначать любого из трёх выбранных кандидатов и не запрещал назначать новые выборы, если ни один из трёх его не устраивал. Что касается законодательного департамента, то Державин не наделил его даже правом законодательной инициативы¹².

В постсоветское время проблемы административных реформ начала XIX в. и проекты сенатской реформы, в том числе Державина, также находились в поле зрения исследователей. Особое внимание этому уделялось в работах историков А.Н. Цамутали¹³, А.Н. Сахарова¹⁴, Л.Ф. Писарьковой¹⁵, юристов Н.Н. Ефремовой¹⁶, С.В. Кодана¹⁷, М.А. Приходько и др.¹⁸ Последний подробно изучил преобразования государственного аппарата и в особенности министерскую реформу начала XIX в. В одной из работ на основе анализа подлинных протоколов заседаний Негласного комитета в 1801—1803 гг., отложившихся в РГАДА в фонде П.А. Строганова (секретаря данных собраний), им был реконструирован ход разработки и осуществления сенатской и министерской реформ¹⁹.

Исследователь выявил, что обсуждению сенатской реформы было посвящено 14 заседаний Негласного комитета в июне-декабре 1801 г., январе, марте-мае 1802 г. и марте 1803 г. Центральной темой было рассмотрение вопроса о превращении Сената в представительный орган власти. Значительное внимание при этом уделялось проектам Державина и Зубова, схожим во взглядах. Державин предлагал превратить Сенат в высший и всеобъемлющий орган управления, которому вверялись законодательная, исполнительная, судебная и оберегательная власти во главе с министрами. Это, по его мнению, значительно корректировало проектируемую тогда министерскую реформу, превращая министров не в руководителей центральных учреждений-министерств, а в начальников властей-департаментов Сената с сохранением системы коллегий. Система комплектования Сената на основании выборов дворянами из своей среды кандидатов означала, что Сенат превращался в орган дворянского представительства²⁰.

Стоит при этом учитывать, что в понятие «конституция» дворянство XVIII — начала XIX в. вкладывало другой смысл, чем это было принято в XX в. и тем более сейчас. Современники понимали конституцию как, во-первых, ограниченную представительным органом власти форму монархического правления, во-вторых, основные законы, обязательные для исполнения главой государства²¹. Причём последние отражали стремление дворянства добиться определённых гарантий законности действий самодержавной власти²². Не вдаваясь в подробности истории российского конституционализма, заметим лишь то, что Державин свой проект преобразования Сената мог воспринимать только во втором, расширенном смысле. Ни о какой ограниченной монархии он никогда не помышлял и не мог так рассуждать в принципе. «Молодых друзей», единомышленников Александра (В.П. Кочубея, П.А. Строганова, Н.Н. Новосильцева и А.А. Чарторыйского), он называл «шайкой якобинцев», «набитых французским конституционным духом»²³.

Гавриила Романовича вряд ли можно заподозрить в тайном конституционном либерализме, выразившемся лишь в начале царствования Александра. Державин всегда был последовательным приверженцем самодержавия: и когда подавлял Пугачёвский бунт, и когда спорил с монархами по вопросам государственного управления. Екатерининский по духу вельможа, Державин не мог в одночасье превратиться в конституционного монархиста. Его предложения скорее основывались на стремлении упорядочить деятельность Сената, обеспечить эффективность и слаженность его работы. Отсюда это разделение полномочий Сената как атрибут правового государства, выборность чиновников — гласность, прозрачность замещения должностей в государственном аппарате, пресекающие кумовство и непотизм. Он стремился включить в него нереализованные потенциалы времён Петра I и Екатерины II — его кумиров-правителей. Известно, что мысль о разделении компетенции в Сенате в соответствии с направлениями деятельности губернских властей на местах принадлежала ещё Екатерине II, и Державин её развил.

П.А. Зубов и А.Р. Воронцов предлагали превратить Сенат в законодательное собрание, что было ближе к мысли о представительном учреждении, наличие которого не вписывалось во властную структуру неограниченного самодержавия. Державин же предлагал вернуть Сенату то первоначальное значение, которым впервые наделил его Пётр I: ослабить роль генерал-прокурора, повысить значимость сенаторов в государственном аппарате, восстановить порядок принятия решений в Сенате не простым большинством голосов, а единогласно, — одним словом, вернуться к устоям. Державин в проекте активно боролся с «серыми» практиками администрирования и замещения должностей, пытался легализовать более цивилизованные способы властвования. Неслучайно в проекте есть раздел о высшем совестном суде. В целом проект носил консервативно-охранительный характер.

Державинский проект был слишком тяжеловесным, громоздким и не отвечал ожиданиям Александра и его ближайшего окружения. Он был практически нежизнеспособен в тех условиях. Новое политическое руководство империи планировало оставить за Сенатом высшие судебные функции, а иными полномочиями наделить новые органы власти: исполнительные функции передать министерствам, законосовещательные — Государственному совету. Изначально не планировалось сосредотачивать в Сенате центральную исполнительную власть. По мнению дореволюционного юриста С.К. Гогеля, Александр и его ближайшие помощники видели в Сенате «остаток старины, с которым всё же приходилось считаться»²⁴. А Державин, Воронцов, Трощинский и прочие «приверженцы старины» стремились оставить за Сенатом роль «махового колеса всей системы управления»²⁵. Александровские преобразования бюрократического аппарата призваны были завершить начатый ещё при Павле I процесс централизации системы государственного управления. По мнению Л.Ф. Писарьковой, сенатская и министерская реформы были ключевыми, так как от организации Сената и центральных органов власти зависело дальнейшее направление развития страны и характер государственного управления. Страна вновь находилась перед выбором системы управления²⁶.

Эхо сенатской реформы до Державина донеслось спустя 10 лет, летом 1811 г., когда ему, как бывшему министру юстиции и автору нашумевшего в своё время проекта сенатской реформы, наряду с членами Государственного совета, М.М. Сперанским был выслан печатный экземпляр собственного проекта преобразования Сената. Этот экземпляр сохранился в бумагах Гавриила Романовича²⁷. Он был одобрен большинством голосов на заседании Государственного совета и утверждён императором. Однако в силу недостатка средств и начавшейся войны с Францией проект не был претворён в жизнь. Анализ ответа Государственному секретарю интересен тем, что в нём Державин поясняет некоторые свои предложения о реформе Сената начала XIX в.

«Проект учреждения Правительствующаго Сената», составленный Сперанским, состоит из введения, трёх частей, восьми глав и приложения с образцами делопроизводственных бланков. Сперанский делил Сенат на административную и судебную части. Сенату вверялось право обнародования всех законов и хранения государственной печати. На заседаниях Сената председательствовал император, в его отсутствие — государственный канцлер. Сенат состоял из министерств и управлений. Могли проводиться два вида общих собраний сенаторов: в порядке обсуждения дел общей компетенции и особенных дел, вынесенных на рассмотрение монархом. Подробно описывался порядок делопроизводства.

Ответ Державина Сперанскому, датированный 30 июля 1811 г., сохранился, по словам Грота, в «перебелённом списке», то есть значительно переработанном в сравнении с первой версией отзыва, содержавшего ещё более резкую критику. Свой отзыв Державин начал с экскурса в историю: он напомнил адресату письма о том, как примитивно разбирались гражданские и уголовные дела в прежние времена, какая существовала волокита и несправедливость в судах, как при Екатерине II генерал-прокурор узурпировал в своих руках все нити власти, на что сетовала сама монархиня, задумывавшаяся о реформе Сената, но смерть помешала ей довести дело до конца. Далее он напомнил о том, как генерал-прокурор Беклешов в докладах не упоминал мнений сенаторов и что жалобы на всё это Державина инициировали начало обсуждения сенатской реформы при Александре I. Он подчёркивал, что не проектировал разделение самодержавной власти на четыре ветви, а предлагал лишь рассредоточить направления деятельности сенаторов по четырём сферам в соответствии с задачами административного управления в центре и на местах²⁸.

Со свойственной Державину прямотой и без лишних приукрашиваний он писал о том, что признавал проект Сперанского бесполезным, слишком навороченным, трудоёмким для исполнения, а проектируемую организацию Сената — слишком сложной. Он не видел в нём «твёрдого основания». Гавриил Романович упрекал Сперанского в неоправданном раздутии бюрократического аппарата, где «суд был на суде, совет на совете, чиновник на чиновнике». Его содержание требовало много государственных затрат. Многочисленный чиновничий аппарат неповоротлив, да и найти такое количество толковых специалистов для его функционирования было бы сложно, заключал бывший министр²⁹. Судя по пометкам, сделанным Державиным на полях этого проекта, его не устраивало и то, что Сперанский в некоторых случаях отводил Государственному совету, реформированному по его проекту, больше власти, чем более авторитетному, по мнению Державина, Сенату. Сказать, что проект Сперанского Державину не понравился, — значит, ничего не сказать: даже в смягчённом варианте ответа чувствовались его давняя неприязнь к Сперанскому и раздражение его реформами. Возможно, Державин ревновал: ведь он уже отошёл от государственных дел, как он замечал, «правдой наскучив царю», в то время как Сперанский был приближен к императору и пользовался его особым к себе расположением. Хотя, надо признать, замечания Гавриила Романовича были вполне обоснованы и объективны, правда, оформленные в державинском прямолинейном стиле.

Примечания

1. Берендтс Э.Н. Проекты реформы Сената... СПб., 1911. Т. 3. С. 49.

2. ПСЗ-1. XXVII. 1802—1803 гг. № 20 405.

3. Грот Я.К. Жизнь Державина... СПб., 1880. С. 794.

4. Пыпин А.Н. Исследования и статьи... Пг., 1918. Т. 3. С. 98.

5. ПСЗ-1. Т. XXVII. 1802—1803 гг. № 20 676.

6. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968. С. 147.

7. Сочинения Державина... СПб., 1872. Т. 7. С. 341; Грот Я.К. Жизнь Державина... СПб., 1880. С. 793.

8. Пыпин А.Н. Исследования и статьи... Пг., 1918. Т. 3. С. 98—99.

9. Дмитриев Ф.М. Сперанский и его государственная деятельность // Русский архив. 1868, № 10. С. 1585.

10. Коркунов Н.М. Проект устройству Сената Г.Р. Державина. СПб., 1896. С. 14—16.

11. Вознесенский С.В. Разложение крепостного хозяйства и классовая борьба в России 1800—1860 гг. М., 1932. С. 81; Окунь С.Б. Очерки истории СССР. Конец XVIII — первая четверть XIX в. Л., 1956. С. 122; Предтеченский А.В. Очерки общественно-политической истории России в первой четверти XIX века. М.; Л., 1957. С. 203—204; Парусов А.И. Административные реформы в России первой четверти XIX в. в связи с экономической и социально-политической обстановкой: автореф. дис. ... докт. ист. наук. Л., 1967; Сафонов М.М. Самодержавие и борьба вокруг государственных реформ в первые годы XIX в.: автореф. дис. ... канд. ист. наук. Л., 1975; Сафонов М.М. Конституционный проект П.А. Зубова — Г.Р. Державина // Вспомогательные исторические дисциплины. Л., 1978. Вып. X. С. 243—244; Калягин В.А. «Конституция» Г.Р. Державина // Советское государство и право. 1987, № 8. С. 116—124.

12. Казанцев С.М. Сенатская реформа 1802 г. // Правоведение. 1980, № 4. С. 59—60.

13. Цамутали А.Н. Планы либеральных реформ в начале царствования Александра I // Власть и реформы. От самодержавной к советской России. СПб., 1996. С. 201—230.

14. Сахаров А.Н. Александр I. М., 1998.

15. Писарькова Л.Ф. Реформы государственного управления 1801—1802 гг.: замыслы и воплощение // Вестник РУДН. Серия: История России. 2009, № 4. С. 35—51.

16. Ефремова Н.Н. Министерство юстиции Российской империи. 1802—1917 гг.: Историко-правовое исследование. М., 1983. Она же. Развитие органов юстиции в период административных реформ первой четверти XIX века // Журнал российского права. 2008, № 8. С. 128—138.

17. Кодан С.В. Юридическая политика Российского государства (1800—1850-е гг.): автореф. ... докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2004.

18. Приходько М.А. Создание министерской системы управления в России в 1-й трети XIX века: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.

19. Приходько М.А. Негласный комитет и разработка административных реформ в России в начале XIX в. // Труды исторического факультета Санкт-Петербургского университета. 2012, № 11. С. 119—129.

20. Приходько М.А. Негласный комитет и разработка административных реформ в России в начале XIX в. // Труды исторического факультета Санкт-Петербургского университета. 2012, № 11. С. 121—122.

21. Пыпин А.Н. Исследования и статьи... Пг., 1918. Т. 3. С. 62.

22. Пресняков А.Е. Александр I. СПб., 1924. С. 26.

23. Записки Г.Р. Державина... М., 1860. С. 485.

24. Гогель С.К. Правительствующий Сенат в XIX столетии: Компетенция. Делопроизводство. Уголовный процесс. Охранение прав личности. СПб., 1911. С. 9.

25. Пресняков А.Е. Александр I. Пг., 1924. С. 45.

26. Писарькова Л.Ф. Реформы государственного управления 1801—1802 гг.: замыслы и воплощение // Вестник РУДН. Серия: История России. 2009, № 4. С. 40.

27. ОР РНБ. Ф. 247. Т. 34. Л. 1—45 об.

28. Сочинения Державина... СПб., 1871. Т. 6. С. 216—223.

29. Там же. С. 223—224.