Державинские предложения о реформировании Сената

Державинский проект представлен как минимум в трёх дошедших до нас версиях: в виде «Примечания к исполнению всемилостивейшего рескрипта о восстановлении силы и прав Сената» (далее — Примечание)¹, «Мнения о правах, преимуществах и существенной должности Сената» (далее — Мнение)², «Проекта устройству Сената» (далее — Проект)³. Наряду с ними, Державиным были составлены предложения о порядке замещения должностей в государственном аппарате империи (далее — Предложения), т. е. своеобразный законопроект о государственной службе⁴. Причём его авторство Примечания, Проекта и Предложений по причине отсутствия под ними подписи составителя устанавливается косвенно. В своих же «Записках» Державин весьма сбивчиво и неточно описывал основные положения проектируемой им сенатской реформы, что не позволяет в полной мере определить эволюцию его позиции. Однако в них присутствует резкая критика ликвидации исполнительных полномочий Сената и передачи их министерствам. Это, по его мнению, ослабило управление и привело страну накануне войны с Наполеоном в «бедственное состояние»⁵.

Заметим, что в академическом издании «Сочинений» Державина Я.К. Грот поместил лишь Мнение, указав при этом на то, что это не единственный документ, содержавший державинский проект реформы Сената, что не исключало его авторства иных подготовленных интерпретаций⁶. Данный проект мы изучили в исходном варианте, хранящемся в РГИА⁷. Действительно, позже в «Сборнике археологического института» историком, архивистом Н.В. Калачовым был опубликован Проект, «по странному недоразумению приписанный М.М. Сперанскому, будто бы написавшему его для графа П.В. Завадовского»⁸. Однако из анализа содержания проекта явствует, что его автором был именно Державин. На это указывает полное сходство предлагаемых мер с теми, что были изложены в Мнении, указание самого Державина на составления им расширенного варианта Мнения. Относительно авторства Державина Примечания и Предложений отметим, что впервые на них обратил внимание историк и юрист В.А. Калягин в конце 1980-х гг.⁹ Его выводы об авторстве этих проектов не подлежат нашему сомнению. Во-первых, содержание Примечаний полностью согласуется с общей концепцией реформирования Сената, позже представленной Державиным. А Предложения о способе замещения государственных должностей упоминались в журналах заседаний Негласного комитета. Так что авторство выявленной В.А. Калягиным в фонде «Комитета 6 декабря 1826 г.»¹⁰ при Государственном совете копии с той записки, найденной в свою очередь статс-секретарём М.Н. Муравьёвым в кабинете императора Александра I (о чём он сообщал в письме к В.П. Кочубею 17 августа 1827 г.), несомненно, принадлежит Державину¹¹. Наш тщательный текстовый анализ содержания данных бумаг о сенатской реформе показал, что папка документов, названная как «Проект устройству Правительствующего Сената, чинов его, должностей, прав, преимуществ и производства дел», содержит абсолютно идентичные положения Проекта Державина. Во введении к черновику Проекта обозначены Предложения Державина о системе выборов чиновников, которые схожи с мыслями Мнения и Проекта¹².

На основе нескольких вариантов сохранившихся державинских черновиков сенатской реформы мы реконструировали последовательность его размышления над ней. Итак, хронологически первыми были составлены Примечания, отразившие первоначальный подход Державина к готовившейся реформе Сената. Затем по причине подготовки Завадовским базового проекта было подготовлено краткое Мнение, поданное царю. После его одобрения был составлен уже расширенный Проект и Предложения, логически взаимосвязанные.

«Примечания к исполнению всемилостивейшего рескрипта о восстановлении силы и прав Сената»

В документе, составленном Гавриилом Романовичем в июне 1801 г., содержится двенадцать пунктов, своеобразных столпов готовившейся реформы (см. приложение 1, документ № 1)¹³. Текст содержит правки на полях, сделанные Гавриилом Романовичем, уточнявшие или исключавшие некоторые положения. Вначале Державин писал о необходимости возвращения Сенату прежних прав (под ними он понимал первоначальные права, закреплённые в царских указах 1711, 1722 и 1730 гг.), а сенаторам — личного уважения. Последнее предполагало восстановление следующих прав и привилегий сенаторов: свободного доступа к императору, внесения предложений по усовершенствованию управления, информирования о ставших им известными государственных злоупотреблениях, участия в обсуждении бюджета наряду с узурпировавшим это право генерал-прокурором Сената, неприкосновенности личности и собственности, подсудности только Сенату в рамках действовавшего закона, сохранения служебных прав и преимуществ в отставке¹⁴.

Для того чтобы распоряжаться данными правами, сенаторы, продолжал Державин, должны были обладать соответствующими их служебному рангу высокими человеческими качествами и служебными способностями. С тем, чтобы не допустить в составе сенаторов недостойных и случайных людей, а сенаторам «приобресть доверенность как народа, так и государя», Державин предлагал выбирать сенаторов так же, как и согласно указу 1722 г. генерал-прокурора, обер-прокуроров и президентов коллегий. В силу обширности страны он проектировал проводить выборы не во всех губернских городах, а хотя бы в нескольких и обязательно в двух столицах. Правом выбирать наделялись «чины, в классах состоявшие, знатнейшее духовенство и первой гильдии купечество». Выбранные таким способом кандидаты в сенаторы должны были проходить перебаллотировку в общем собрании Сената. Отобранные кандидатуры представлялись императору для рассмотрения и утверждения. Заметим, что на полях Державин зачеркнул всё, что касалось выборов по первой ступени, с пометкой «можно отставить», оставив лишь выборы в общем собрании Сената¹⁵.

Для подкрепления народного доверия Державин предлагал, чтобы сенаторы при слушании важных государственных дел читали вслух присягу и только после этого ставили свои подписи в документах. А решения сенаторов «о тяжебных делах» необходимо было публиковать для общественного ознакомления¹⁶. Гавриил Романович настаивал на возвращении сенаторам права (в рамках соответствующих указов 1722 и 1763 гг.) рассматривать указы, принятые государем в чрезвычайном порядке и не прошедшие обсуждения в Сенате¹⁷.

В случае разночтений и коллизий в законах, произошедших в губерниях или в коллегиях, предполагалось по инициативе законодательного министра и на основе подготовленной прокурором справки их обсуждение в законодательном департаменте всеми сенаторами в присутствии императора. В случае отсутствия императора и при необходимости в новом законе или постановлении его проект мог выноситься на общее собрание всех департаментов и сенаторов только четырьмя министрами (законодательным, исполнительным, судебным и оберегательным). В случае его утверждения сенаторами он должен был передаваться для единовременного применения в исполнительный департамент. В книгу законодательных актов принятый в таком порядке закон вносился после его утверждения царём¹⁸.

Законодательный министр должен был иметь право уведомления обо всех подготовленных проектах международных и торговых договоров, таможенных тарифов, договоров на содержание откупов и подрядов внутри страны и пр. После ознакомления с этими документами в случае выявления нарушения государственных интересов, возможного причинения убытка и прочего он мог составить замечание, донести о том государю и направить его профильному министру¹⁹.

Созыв общего собрания сенаторов или всего состава законодательного департамента должен был происходить в случаях оглашения высочайших повелений, рассмотрения новых и исправления старых законов, выборов сенаторов, при чрезвычайных происшествиях. Именно под руководством законодательного департамента должна была работать специальная комиссия для составления проекта нового законодательного уложения. В состав комиссии должны были входить лица, хорошо знавшие русский и иностранные языки, имевшие глубокие познания в юриспруденции, представители коллегий. В законодательном департаменте должна была быть богатая библиотека по юриспруденции и государственному управлению страной. Законодательный министр в случае выявления юридических казусов в подготовленных другими министрами законоположениях имел право по согласованию с императором готовить замечания на них и предложения по их устранению²⁰.

В законодательном департаменте, по мысли Державина, не должно было быть сложного и многоуровневого канцелярского порядка — следовало вести только краткие журналы монарших повелений, книгу входящей-исходящей документации министра. Ежегодно этот министр должен был составлять и подносить государю краткую меморию-отчёт о проделанной работе вверенного ему департамента. Все определения и решения законодательного департамента, рассмотренные общим собранием и утверждённые монархом, необходимо было подшивать в две книги — постоянных и временных узаконений. Их следовало хранить «яко священные памятники царствования государя в которое они состоялись»²¹.

Таким образом, Державин предлагал предоставить сенаторам права свободного доступа к императору, защитить их от произвола разного рода доверенных лиц монарха посредством закрепления нормы о предании суду сенаторов только после решения общего собрания Сената и личного распоряжения государя. Он проектировал расширение полномочий Сената с усилением в нём административно-надзорных функций путём предоставления ему прав назначения сенаторов, надзора за губерниями на правах генерал-губернатора, ежегодного рассмотрения состояния государственного бюджета, надзора за законодательной деятельностью императора в виде восстановления «права представления» на действовавшие и вновь выходившие законы.

Сенаторов полагалось выбирать путём двухступенчатых выборов. К участию в выборах допускались дворянство, духовенство и высший слой купечества. Избранные ими кандидаты проходили фильтр на общем собрании Сената, где окончательно определялись кандидаты на сенаторскую должность. Много внимания в этой записке было уделено Державиным восстановлению авторитета сенаторов и статусу законодательной власти.

«Мнение о правах и преимуществах и существенной должности Сената»

Сразу же после обнародования указа о намерении реформировать Сенат базовый, отправной для дискуссий проект по поручению монарха подготовил сенатор, глава Комиссии составления законов П.В. Завадовский. На заседании первого департамента 9 июля 1801 г. на него были поданы замечания сенаторов М.Н. Муравьёва, И.С. Захарова, А.С. Макарова, С.И. Салагова, П.А. Толстого, П.И. Пущина, И.А. Тейльса, Г.Р. Державина, А.Р. Воронцова, А.С. Строганова. Это следует из опубликованных Н.В. Калачовым материалов петербургского архива Сената: проекта П.В. Завадовского и подготовленных возражений на него, журналов заседаний Сената от 9, 19, 20 и 26 июля 1801 г., совместного окончательного проекта сенаторов²².

Самую обстоятельную записку в июле 1801 г. составил Державин. Рассмотрим суть его позиции, опираясь на первоисточник, хранящийся в РГИА как бывшем сенатском архиве (см. приложение 1, документ № 2)²³. Своё Мнение Державин построил как возражение на статьи «Положения о правах и преимуществах Сената», сочинённого Завадовским²⁴, дополненные своими предложениями и размышлениями о реформе Сената. Это обстоятельство важно учитывать при анализе его Мнения. Без сопоставления с проектом Завадовского не будет понятно, почему в своём проекте Державин акцентировал внимание на тех или иных вопросах устройства обновлённого Сената. Именно исторический контекст поможет в дальнейшем проследить эволюцию взглядов Державина на реформу этого высшего органа власти.

Вначале он написал с восторгом о том, что «нам позволено мыслить, и что мыслим объявить свободно», назвав такую ситуацию «редким примером в самодержавном государстве». По его мнению, со времён Петра Великого, по занятости своей не смогшего довести до конца начатое им дело учреждения Сената, сенаторы охладели к своим должностным обязанностям. Это вызвало потерю Сенатом его важности, поэтому Державин предлагал вернуть ему былое величие путём укрепления статуса и сопряжения Сената с губернскими органами власти. Таким способом он хотел выстроить некую вертикаль власти, вписав Сенат в логику административно-территориального управления империей. Для того чтобы достичь цели, Гавриил Романович проектировал осуществить определённые изменения.

Его проект отличался оригинальностью не только в этом. Державин предложил организовать Сенат по принципу разделения властей, во главе которых он поставил министров. При этом помимо традиционных трёх ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной) он предложил учредить так называемую оберегательную. Она была сродни деятельности надзорного прокурорского ведомства и имела преимущества над всеми остальными, хотя по мысли Державина все ветви были равны. Эти ветви должны были помогать императору управлять империей, обеспечивая слаженность и эффективность работы Сената. Помимо этого, он предлагал закрепить за каждым министром право беспрепятственного обращения к императору, прямой переписки с государственными ведомствами и учреждениями по вверенным ему делам. Далее Державин подготовил возражение на восемь из пятнадцати статей проекта Завадовского. Общие причины падения власти Сената Державин видел в запутанности должностных полномочий, которую не успел устранить Пётр I, а не как Завадовский — в пагубном влиянии временщиков.

На первую статью, закреплявшую за Сенатом право выносить смертные приговоры, дабы освободить от этой обязанности императора, который мог лишь помиловать, Державин предлагал, чтобы такие приговоры исполнялись только после их рассмотрения монархом, чтобы пресечь возможность безвиновного наказания. Если на приговоре не будет подписи государя, значит, его можно было приводить в действие.

Во второй статье Завадовский запрещал жаловаться на Сенат, ссылаясь на текущее законодательство. Однако Державин возражал, отмечая, что в законах не содержится чёткого и ясного запрета подавать жалобы на Сенат. Он не одобрял ябедничества, которое, напоминал Державин, во времена Петра I каралось смертью. Он справедливо указывал на необходимость сокращения и облегчения гражданского судопроизводства, что избавило бы Сенат от претензий к нему. Державин допускал возможность приносить жалобы на Сенат, их во избежание конфликта интересов должны были рассматривать не сенаторы.

С третьим пунктом проекта Завадовского Державин соглашался: решение общего собрания Сената не должно исполняться по большинству голосов. Он предлагал публиковать в газетах единогласные решения общего собрания Сената для повышения общественного доверия к власти, правового просвещения — «научения юриспруденции молодых людей». Вместо того, чтобы они «гнили в архивах», законы должны быть доступны и полезны обществу. Сенат не должен был бояться пересудов и повышения уровня знаний общества о законах.

По четвёртому пункту, предусматривавшему Завадовским вступление в силу единогласного решения департаментов, Державин соглашался и дополнял: в случае несогласия обер-прокурора с общим мнением сенаторов оно по распоряжению генерал-прокурора поступало вновь на обсуждение на общее собрание сенаторов, а если генерал-прокурор был не согласен с единым мнением сенаторов, то оно поступало на рассмотрение монарху.

В пятой статье Завадовский учитывал случай, когда будет отсутствовать согласие в Сенате: если нет единства мнений в департаменте, то дело выносилось на общее собрание сенаторов. Если и там не было единства с позицией генерал-прокурора, то последнему следовало подготовить доклад по спорному делу и представить его на окончательное решение царю. При этом генерал-прокурора при объяснении сути спора государю должны были сопровождать по два сенатора, избранных сенаторами же от каждой спорящей стороны. Державин с этим соглашался, находя справедливым и разумным, чтобы при докладе императору противоборствовавшие стороны были представлены своими единомышленниками. Однако он дополнял это предложением: в случае если особое мнение сенатора, отличное от большинства, не будет выслушано монархом после трёх попыток представить его, то оно не принималось в расчёт. Так, ненужные мнения должны были отсекаться, а толковые предложения получали бы возможность реализоваться. Точно так же следовало поступать, если кто-либо из сенаторов подавал жалобу на общее мнение своих коллег. Державин полагал, что если отдельный сенатор имел право отстаивать свою честь лично перед монархом, то статус Сената повышался. Отклонённые царём предложения надолго запомнятся их авторам, а вот одобренные, по мысли Державина, повысили бы дух соревновательности в среде сенаторов. А вообще Гавриил Романович задавал довольно смелый риторический вопрос: «И низко ли быть правительству для объяснения пред государем»?

В шестой статье Завадовский писал о том, что дела, решённые на общем собрании, пересмотру не подлежали. На это Державин замечал, что для того, чтобы Сенат принимал верные и законные решения, весь делопроизводственный порядок от слушания до вынесения решения по делу должен был быть ясным, открытым и чётким. Для этого каждый сенатор должен иметь право свободно знакомиться с реестром принятых к слушанию дел, получать от секретарей краткие выписки по ним с возможностью в любой момент ознакомиться с содержанием самого дела, следить за очерёдностью слушаний, чтобы дела рассматривались строго по очереди, как это зафиксировано в реестре входящих дел, а не в произвольном порядке.

В восьмой статье Завадовский отмечал, что члены Сената должны были назначаться монархом из числа лиц, обладавших чином не ниже тайного советника, высокообразованных, знавших законы, обладавших положительной репутацией. В тринадцатой статье Завадовский закреплял, что Сенат имел право представлять императору претендентов на должности президентов коллегий, кроме первых трёх, губернаторов и пр. На менее важные государственные должности Сенат мог назначать чиновников сам по предложению Герольдии. На это Державин писал, что стоило осмотрительнее относиться к претендентам на должность сенаторов. Для этого он предлагал, наряду с императорским выбором претендентов на должности президентов коллегий, губернаторов, судей и прочих, ввести выборы кандидатов в сенаторы из числа чиновников и «знатнейших особ» обеих столиц.

В окончательном сенатском проекте, помимо общих основ положения Сената как высшего административного и судебного органа власти империи, всё же закреплялся пункт, запрещавший жаловаться на Сенат, против чего возражал Державин. Однако в нём присутствовала статья, закреплявшая обязательный характер публикации в газетах «для всенародного ознакомления» единогласных постановлений Сената, что предлагал Гавриил Романович²⁵. Остальные его инициативы не вошли в сводный сенатский проект реформы Сената.

«Проект устройству Сената» и предложения о порядке замещения государственных должностей в Российской империи

Державин после одобрения Мнения Александром по его поручению от 13 августа 1801 г. уже к сентябрьскому заседанию Негласного комитета составил расширенную версию своего проекта реорганизации Сената. «Проект устройству Сената» состоит из введения, десяти глав, включающих 116 параграфов, в которых рассматривается структура Сената в целом, должностные обязанности сенаторов и порядок их выборов, круг полномочий законодательной, исполнительной, судебной и оберегательной властей, министров, канцелярии Сената, высшего совестного суда.

Во введении Державин обосновывал необходимость изменений в Сенате. Во-первых, он указывал на смешение компетенций ряда департаментов и несогласованность их с органами власти на местах. Во-вторых, в Сенате присутствовал хаос в распределении полномочий между сенаторами, зачастую занимавшихся неположенными делами. Происходило всё это из-за отсутствия разделения властей в Сенате на законодательную, исполнительную, судебную и оберегательную. Последняя должна была уравновешивать все ветви власти с тем, чтобы каждая из них занималась своими делами и не вмешивалась в дела других ветвей²⁶.

При этом каждая ветвь власти должна была быть организована так, чтобы «сопрягаться» с местными органами власти, образуя единую вертикаль. Все части государственного хозяйства надо было сосредоточить в департаменте исполнительной власти, в котором отдельные экспедиции возглавляли бы сенаторы. Во главе каждой из ветвей власти он ставил особого министра, ответственного за соблюдение законов в пределах своей компетенции и имевшего прямой доступ к императору. Предполагалось сократить делопроизводственный порядок, канцелярских служащих, вместо которых ввести должности народных присяжных стряпчих. На сэкономленные от оптимизации канцелярии средства прибавить жалования чиновникам. Державин проектировал создание независимого от Сената высшего совестного суда, эффективно решавшего судебные тяжбы²⁷.

В первой главе закреплялось то, что Сенат — это высшее учреждение империи, которое возглавлял император в должности его президента. Во главе ветвей власти стояли министры, или распорядители дел той или иной власти. При законодательной власти вследствие её важности для государства формировалось общее собрание. При ней находилась комиссия по законодательству под председательством министра законодательной власти. Судебная власть состояла из определённого количества сенаторов и министра. Судебный департамент делился на две судебные палаты — уголовную и гражданскую, имевшие аналогичные отделения в губерниях. Исполнительная власть, именуемая им Императорским верховным правлением, состояла из сенаторов и министра, подразделялась на три отделения согласно характеру управляемых вопросов: верховное исполнительное правление, верховная палата казённых дел и верховный приказ общественного призрения. Предполагалось, что исполнительная власть объединила бы дела, ранее входившие в круг компетенций коллегий. При ней были бы Герольдия, Экспедиция государственных доходов и пр. Императорское верховное правление контролировало деятельность губернских правлений, казённых палат и приказов общественного призрения на местах.

Оберегательную власть возглавлял министр или генерал-прокурор, которому помогали обер-прокуроры, объединённые в оберегательную думу. Члены последней действовали от её имени во всех департаментах Сената, судах и учреждениях на местах.

В Сенате учреждались общие собрания сенаторов и обер-прокуроров. В общее собрание законодательной власти входили все сенаторы и министры Сената, в общее собрание департаментов — только сенаторы этих департаментов. Сберегательная дума включала только министра оберегательной власти и его помощников — обер-прокуроров. Общее собрание законодательной власти необходимо было созывать при составлении и обсуждении законопроектов, оглашении именных указов, рассмотрении чрезвычайных происшествий. Общие собрания судебной и исполнительной ветвей власти необходимы были в случае разногласий сенаторов отдельных департаментов по конкретным делам правосудия и управления. Общее собрание оберегательной думы собиралось для обсуждения спорных законодательных вопросов²⁸.

Рассуждая во второй главе о чинах сенаторов и министров, порядке их выборов, Державин писал о том, что сенаторы и министры должны были иметь чины действительных тайных и тайных советников. Обер-прокуроры носили чин действительного тайного советника. Кандидаты в сенаторы выбирались первыми четырьмя классами высших чиновников и первыми пятью классами чиновников всех присутственных мест обеих столиц. Из трёх выбранных таким образом кандидатов император выбирал и утверждал одного. Из сенаторов император выбирал министров. По представлению оберегательного министра, общим собранием всех департаментов выбирались кандидаты в обер-прокуроры, утверждаемые позже императором²⁹.

В третьей главе Державиным закреплялись полномочия законодательной власти: составление новых законов и исправление старых. Причём эта функция не могла быть реализована иной ветвью власти. Новые законы, по распоряжению императора, готовила законодательная комиссия. После совместного обсуждения законопроекта законодательным собранием он отправлялся для утверждения императору. После его «конфирмации» он вносился в книгу законов и рассылался в Императорское верховное правление для исполнения. Законы могли вноситься в книгу законов и лично императором без обсуждения их законодательной комиссией. В случае выявления в нём «каких-либо неудобств» министр мог доложить об этом царю, однако если тот пожелал оставить его в прежнем виде, то министр «повинуется безмолвно». Законодательной инициативой обладали также законодательный и иные министры, но лишь после доклада о ней императору и получения одобрения законодательная комиссия приступала к составлению на её основе законопроекта.

В случае отсутствия императора по общему решению законодательного собрания принимался необходимый новый закон и отсылался для исполнения в конкретном случае в Верховное правление без внесения его в книгу законов до возвращения императора. Любые постановления, даже временные, утверждённые царём доклады, имевшие силу закона, должны были проходить через законодательное собрание. Постоянные и временные узаконения фиксировались в двух отдельных книгах. Ежегодно законодательный министр готовил для императора сводный отчёт об итогах деятельности своего ведомства³⁰.

Судебная власть, как это следует из четвёртой главы, учреждалась в качестве высшей судебной инстанции по уголовным, гражданским, межевым и военным делам. Служебные дела поступали в судебный департамент Сената согласно установленному порядку. Ежегодно судебный министр готовил для царя доклад о количестве решённых и нерешённых дел, содержавшихся заключённых в тюрьмах.

Всё государственное правление, хозяйство и общественное призрение находилось, согласно пятой главе проекта, в ведении исполнительной власти. Первое отделение Императорского верховного правления — Верховное исполнительное правление — обязано было обнародовать законы, надзирать за полицией, пограничными заставами, религиозными обществами, государственным архивом, Герольдией, набором рекрутов и пр. Второе отделение — Верховная казённая палата — курировало все высшие, центральные и местные финансовые и торговые ведомства в империи (монетный двор, государственные банки, мануфактуры, снабжение армии, строительство и пр.). Третье отделение — Верховный приказ общественного призрения — координировало деятельность всех социальных, образовательных, лечебных и культурных учреждений страны кроме совестных судов. Члены этих отделений должны собирать сведения из губерний, готовить доклады и разрабатывать общую программу социального развития. Если дело требовало императорского решения, то сенатор лично подносил царю доклад с необходимыми пояснениями. Какие-либо иные доклады не могли быть поданы царю без совместного их обсуждения в общем собрании³¹.

Шестая глава посвящена статусу и компетенции оберегательной власти. Это новый тип власти, придуманный Державиным в дополнение к известным трём классическим. Основная обязанность её представителей сводилась к надзору за точным и неукоснительным исполнением законов в империи. Канцелярией оберегательной думы управлял оберегательный министр, который имел право подносить бумаги для рассмотрения императору. Оберегательная дума, по замыслу Державина, должна была быть «оком государевым»: министр не имел права без обращения к обер-прокурорам рассматривать в одиночку спорные вопросы в законодательстве, юридические казусы, принимать по ним единоличные решения. Как главный блюститель законов и начальник над своими советниками, министр имел право решающего голоса при общем обсуждении. В случае разногласий между министром и его помощниками дело передавалось на рассмотрение в то отделение, где оно находилось. Если большинством голосов сенаторы поддерживали позицию министра, то оно утверждалось в оберегательной думе, если нет, то дело возвращалось в департамент. При отсутствии единства мнений обер-прокуроров по какому-либо казусу оно выносилось для обсуждения в законодательное собрание. Если на единогласное решение сенаторов отделений поступило несогласие обер-прокурора, то оно заносилось в специальный журнал и решение с ведома министра выносилось на обсуждение в оберегательную думу или департамент. Если такого разрешения от министра не поступило, то обер-прокурор в течение двух недель должен был отказаться от своего мнения на то решение, и оно вступало в силу. Оберегательный министр имел право переписки с высшими чиновниками от своего имени по делам своего ведомства³².

В седьмой главе Державин закрепил права и обязанности всех министров. Они заседали в Сенате с прочими сенаторами «по старшинству чинов». Каждый министр возглавлял канцелярию в своём ведомстве, лично подносил императору мемории, рапорты, ведомости и прочие бумаги, получая распоряжения к исполнению по управляемой им части. Причём для облегчения делопроизводства министры вели переписку с руководителями ведомств лично. Министры имели право вносить предложения на рассмотрение Сената, созывать конференции-совещания с другими министрами и при необходимости приглашать на них других сенаторов. Приглашение на общее собрание всех департаментов имели право рассылать все министры, в чрезвычайных условиях — только оберегательный министр³³.

В восьмой главе закреплялся общеправовой статус Сената и отдельных его департаментов. Державин фиксировал то, что кроме императора над Сенатом нет больше руководителей, ему подчинялись все ведомства в государстве, кроме Синода и высшего совестного суда. Все именные высочайшие повеления, за исключением тайных, должны были передаваться в Сенат для хранения. Копии решений Сената как верховного суда можно было передавать просителям по их запросу. За необоснованную апелляцию на судебное решение заявитель подвергается «жесточайшему наказанию» за оскорбление Сената и напрасное утруждение императора. Подать жалобу на Сенат было можно, но для этого требовалось, чтобы заявитель действовал открыто через представителя, который выбирался им из числа членов высшего совестного суда и представлял его дело перед императором. Все отделения и департаменты были равны, и решение одного не могло перевесить силу решения другого.

По представлению Герольдии Сенат назначал кандидатов на должности губернаторов, вице-губернаторов, президентов коллегий и председателей судебных палат, которые рассматривались на общем собрании сенаторов и министров, а после утверждались царём. Сенат имел право жаловать чины до VII класса по «Табели о рангах».

Сенат мог выражать императору благодарность за какую-либо оказанную ему милость, а в чрезвычайно важных случаях ходатайствовать о народных нуждах. В случае разногласий сенаторов по тому или иному вопросу каждая группа спорящих имела право выбирать из своей среды одного депутата и направлять его к министрам для объяснения своих позиций. Должен был учитываться голос каждого сенатора. Сенаторы имели право посещать любые присутственные места для проведения инспекции и составлять по её итогам отчёт Сенату, сообщать об известных им преступлениях и злоупотреблениях властью и законом. Этих преимуществ сенаторы не лишались и в отставке. Сенатор, получив словесное повеление императора, должен был объявить о нём всем сенаторам. Однако о фактах лишения его чинов, званий, имений или награждении чином выше подполковника, денежной суммой свыше 10 тыс. руб. сенатору распространяться не стоило.

В случае болезни сенатора секретари должны были приносить ему на подпись журналы заседаний Сената, а при необходимости для подробного ознакомления оставлять под роспись не более чем на две недели. Сенаторы, которые управляли какой-либо государственной частью или занимались примирительными процедурами, имели право составлять ежегодные обзоры успехов своего ведомства. Любой сенатор также имел право подносить императору лично ведомость о количестве решённых им дел, внесённых инициатив и пр. В случае обнаружения упущений при просмотре настольного реестра дел сенатор имел право выступить с предложением о взыскании с виновника нарушений правил. Если сенатора уличили в преступлении, то его дело было подсудно только Сенату³⁴.

Девятая глава была посвящена правилам работы канцелярии Сената и ведению делопроизводства в ней. Судебная и исполнительная власти имели общую канцелярию, отдельная генерал-прокурорская канцелярия была у оберегательного департамента, канцелярия комиссии о составлении законов обслуживала и законодательную власть. Производство в чины канцелярских служащих осуществлялось в общем собрании всех департаментов по представлению министров. Для повышения статуса служащих канцелярии следовало выбирать на эти должности людей «воспитанных и способных».

Казначейство, внутреннее хозяйство и типографию Сената следовало поручить исполнительному департаменту. Под наблюдением обер-секретарей судебного департамента народные присяжные стряпчие должны были составлять экстракты и краткие записки по делам с тем, чтобы ускорить делопроизводство и рассмотрение судебных дел. Они же помогали истцам составлять исковые заявления.

Всё канцелярское делопроизводство для удобства следовало разделить на две части: судопроизводное и исполнительное. Первая часть состояла из обзорных и кратких исков по делам, заключений по ним, вторая часть включала только журналы заседаний без протоколов. Причём последние должны были быть ёмкими и понятными, так как общие узаконения по обычным делам для всенародного ознакомления необходимо было печатать в газетах.

Вся текущая переписка сенаторов и министров должна была храниться в канцелярии, а не по домам адресатов и адресантов. Все входящие и исходящие документы должны были иметь опознавательные реквизиты, включавшие наименование департаментов, экспедиций, дат, исполнителей и прочее. Во всех департаментах и отделениях реестр входящих и рассмотренных дел должен был помещаться на видном месте, чтобы каждый сенатор мог ознакомиться с поступившими документами, резолюциями на них, как и когда было решено дело. Журналы и решения необходимо было подписывать в отведённый срок. В случае рассмотрения объёмных дел обер-секретарям надо было готовить краткие выписки из них и заблаговременно раздавать их сенаторам. Для слушаний по делу дела должны были находиться в открытом доступе, чтобы каждый сенатор мог с ними ознакомиться и при необходимости сличить подготовленные секретарями выписки с оригиналами. При слушаниях секретари собирали мнения, начиная с сенаторов младшего звания³⁵.

Десятая глава проекта закрепляла положение Высшего совестного суда империи. Он подчинялся только царю, его члены избирались общим собранием сенаторов и первыми четырьмя классами чиновников столицы, утверждались в должности императором. Количество судей определял лично император, но оно не должно было быть менее трёх. Руководитель канцелярии суда был один из статс-секретарей императора. Правила организации этого суда строились по типу деятельности губернских совестных судов. Основное назначение Высшего совестного суда сводилось к примирению тяжущихся сторон, рассмотрению прошений о пересмотре несправедливых уголовных наказаний, вынесенных губернскими совестными судами, к разрешению затянувшихся третейских споров, призванию в совестный суд уклонявшихся от присутствия в них.

Державин особо подчёркивал то, что Высший совестный суд рассматривал жалобы не по закону, а по «правилам человеколюбия». Он указывал на то, что были случаи, при которых по закону следовало вынести строгое наказание, но для личности преступника оно было слишком тяжёлым и обременительным. Тогда на помощь таким, как он, приходил данный суд. В этом суде не должно было быть сложного и разветвлённого канцелярского производства: содержался один журнал с фиксацией поступивших и рассмотренных дел, переписку от имени судей вёл статс-секретарь, обращения принимались в краткой форме в виде справок с копиями документов, заверенных в присутственных местах³⁶.

Помимо этих предложений, среди бумаг с черновиками Проекта, в которых отразилась серьёзная работа Державина над Проектом (они содержат несколько вариантов одних и тех же глав, введения и других частей записки), мы обнаружили его довольно любопытные, нигде не упоминаемые до этого рассуждения «Об общем отношении одних должностей к другим» (см. приложение 1, документ № 3)³⁷. В этой записке, вероятно составленной в 1801 г., Державин зафиксировал должностные полномочия и задачи ключевых руководителей исполнительных органов власти: президента Коллегии иностранных дел, главного директора почт и дорог, военного и генерал-губернатора, главного директора водяной коммуникации, директора государственного земледельческого хозяйства, или главного директора экономии, государственного казначея, президента Военной коллегии, президента Адмиралтейской коллегии, главного директора, или министра коммерции, главного директора Мануфактур-коллегии, главного директора народного просвещения и общественного призрения. Большое внимание Державин уделил взаимосвязям между компетенциями разных ведомств, их согласованной работе. Руководителей отраслевых органов управления он называл по-разному: президент, главный директор, министр. Коллегиальная система управления сохранялась. Развитие дорожной сети, торговли, внешней политики, внутреннего судоходства, земледелия, промышленности, народного просвещения, поддержание обороноспособности, разумного бюджетного баланса он считал важными предметами государственных забот. Главной мотивацией управления той или иной сферой жизни страны являлись государственные интерес и польза. Таким образом, эта записка стала своего рода сводной должностной инструкцией для всех глав исполнительных органов власти.

Как следует из протокола заседания Негласного комитета от 6 января 1802 г., Александр озвучил понравившееся ему державинское предложение о выборности государственных чиновников всех уровней, в том числе сенаторов. Гавриил Романович разделил все административные должности на три уровня: уровень государственной службы (чины I—IV классов по «Табели о рангах»), уровень губернской службы (чины V—VIII классов), уровень уездной службы (чины IX—XIV классов). В каждом уезде из помещиков этой губернии избирались по два кандидата на губернскую службу чином не ниже VIII класса. Эти кандидаты, в свою очередь, выбирали по два кандидата на государственную службу из помещиков той же губернии чином не ниже IV класса. Далее предполагалось, что Сенат и император будут назначать высших должностных лиц центральной и местной администрации только из их числа. Сенаторы же выбирались собранием высших чиновников первых пяти классов г. Санкт-Петербурга и г. Москвы из списка кандидатов должностных лиц первых четырёх классов, отобранных в губерниях чиновниками-выборщиками первых восьми классов³⁸. Черновик этих Предложений, включающий девять пунктов, сохранился и в фондах РГИА³⁹. Заметим, что в окончательном проекте сенатской реформы Державин изменил порядок выборов сенаторов, исключив из числа выборщиков духовенство и первогильдейское купечество.

Примечания

1. РГИА. Ф. 1400. Оп. 1. Д. 720. Л. 98—132 об.

2. Сочинения Державина... СПб., 1872. Т. 7. С. 340—348.

3. Проект устройству Сената // Сборник археологического института: в 2 т. / под ред. Н.В. Калачова. СПб., 1878. Т. 2. Кн. 1. Отд. 2. С. 134—151.

4. РГИА. Ф. 1167. Оп. 1. Д. 66. Л. 3—4.

5. Записки Г.Р. Державина 1743—1812 с литературными и историческими примечаниями П.И. Бартенева. М., 1860. С. 441—443.

6. Грот Я.К. Жизнь Державина... СПб., 1880. С. 792.

7. РГИА. Ф. 1400. Оп. 1. Д. 716. Л. 18—21.

8. Коркунов Н.М. Проект устройству Сената Г.Р. Державина. СПб., 1896. С. 5.

9. Калягин В.А. «Конституция» Г.Р. Державина // Советское государство и право. 1987, № 8. С. 116—124.

10. Комитет 6 декабря 1826 г. — это секретный комитет по подготовке реформ государственного управления, созданный императором Николаем I. Возглавлял его В.П. Кочубей, ведущую роль в нём играл М.М. Сперанский.

11. РГИА. Ф. 1167. Оп. 1. Д. 66. Л. 1, 7—23 об.

12. Там же. Л. 3—4.

13. РГИА. Ф. 1400. Оп. 1. Д. 720. Л. 98—106.

14. Там же. Л. 98—99 об.

15. РГИА. Ф. 1400. Оп. 1. Д. 720. Л. 100—100 об.

16. Там же. Л. 100 об. — 101.

17. Там же. Л. 101—102.

18. Там же. Л. 102—102 об.

19. Там же. Л. 102 об. — 103 об.

20. РГИА. Ф. 1400. Оп. 1. Д. 720. Л. 103 об. — 105.

21. Там же. Л. 105—106.

22. Журналы Сената 9, 19 и 20 июля // Сборник археологического института: в 2 т. / под ред. Н.В. Калачова. СПб., 1878. Т. 2. Кн. 1. Отд. 2. С. 70—118.

23. РГИА. Ф. 1400. Оп. 1. Д. 716. Л. 18—21.

24. Положение о правах и преимуществах Сената // Сборник археологического института... СПб., 1878. Т. 2. Кн. 1. Отд. 2. С. 70—78.

25. Проект устройству Сената // Сборник археологического института... СПб., 1878. Т. 2. Кн. 1. Отд. 2. С. 112—118.

26. Проект устройству Сената // Сборник археологического института... СПб., 1878. Т. 2. Кн. 1. Отд. 2. С. 134—135.

27. Проект устройству Сената // Сборник археологического института... СПб., 1878. Т. 2. Кн. 1. Отд. 2. С. 136—137.

28. Там же. С. 137—139.

29. Проект устройству Сената // Сборник археологического института... СПб., 1878. Т. 2. Кн. 1. Отд. 2. С. 139.

30. Там же. С. 139—141.

31. Проект устройству Сената // Сборник археологического института... СПб., 1878. Т. 2. Кн. 1. Отд. 2. С. 141—142.

32. Проект устройству Сената // Сборник археологического института... СПб., 1878. Т. 2. Кн. 1. Отд. 2. С. 143—144.

33. Там же. С. 144—145.

34. Проект устройству Сената // Сборник археологического института... СПб., 1878. Т. 2. Кн. 1. Отд. 2. С. 145—147.

35. Проект устройству Сената // Сборник археологического института... СПб., 1878. Т. 2. Кн. 1. Отд. 2. С. 147—149.

36. Проект устройству Сената // Сборник археологического института... СПб., 1878. Т. 2. Кн. 1. Отд. 2. С. 149—151.

37. РГИА. Ф. 1400. Оп. 1. Д. 720. Л. 22—26.

38. РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 11. Л. 7 об. — 8 об.

39. РГИА. Ф. 1167. Оп. 1. Д. 66. Л. 3—4.